福利政治與憲法習慣的塑造
一、當代福利政治的歷史路徑
歷史上，福利現象最常見的原因有兩類。第一種是宗教和准宗教的考慮，第二種是政治共同體的身份標識。二者並非涇渭分明。當基督教、伊斯蘭教或五山僧侶將他們的福利機構轉變為動員工具，自身形成當時當地重要政治勢力的時候；二者的區別就不復存在。當然，在這種情況下，我們可以直接將上述宗教團體作為政治共同體來分析。
從財政方面考慮，福利意味著額外的公共開支。這種開支只能有兩種來源：政治共同體自身的公共收益或預支的公共收益，戰利品或預支的戰利品。伊麗莎白時代的濟貧稅是前者的典範，由英格蘭王國的國民 — 納稅人向王國的居民 — 非納稅人支付。英格蘭王國並非沒有戰利品；但戰利品由戰爭的投資者、參戰者和女王陛下分成，不構成福利的來源。羅馬的麵包與競技、伊斯蘭教徒的年金是後者的典範，由行省降虜和異教徒臣民向羅馬公民、信士團體支付。
在這兩種模式中，福利都是政治德性的支付劵。在前一種模式中，擁有四十海德以上的產業或有能力繳納濟貧稅，是國民或有產者的必要條件。只有國民才能享有下議院的代表權，支付福利開支是證明國民資格的硬指標。這時，享受福利就是政治德性的喪失、恥辱的污點。在後一種模式中，福利是征服者團體的認同培養學校，貢賦是順民的階級標識。
西歐等級君主制的憲法習慣要求貴族承擔軍事責任和政權，有產者承擔財政責任和財權。濟貧稅的主要意義不是經濟上的窮困，而是窮人不在政治共同體邊界內的事實。「不出代議士就不納稅」對應以等級為基礎的混合政體，在其他歷史背景下是沒有意義的。有產者剝奪了貴族的政治責任，卻不能回避軍事責任的必要性。於是，全民軍隊早晚會成為立憲政體的邏輯終點。全民軍隊與有產者 — 納稅人議會共存，無異於某種生物既有翅膀、又有前腿。這種畸胎學標本自然無法穩定；不是職業軍隊重新取代全民軍隊，就是普選制取代有產者選舉制。既然國際戰爭的正反饋排除了前一種可能性，全民議會就注定要終結混合政體。
福利消費者與福利供應者同時進入選民團，立刻改變了福利的憲法意義。福利消費過去類似乞丐行為，是政治無產者的恥辱；現在類似退伍軍人終生俸祿，是公民 — 戰士的榮譽。福利全民化迅速開啓了擴張型財政，將稅收推到混合政體視為駭人聽聞的水準。在丘吉爾的保守黨政府領導下，遺產稅衝到97.5%的高度。沒錯，是保守黨。不是工黨，不是布爾什維克黨。
歷史模式大多受制於路徑依賴。基本路徑一旦形成，經過長時段的預期 — 反饋，就會日益自我強化。後期的修改不大可能推翻前期的構架，就象鯨不能重新變肺為鰓。因此，即使撒切爾和里根的保守主義革命也沒有減少政府開支，只是放慢了政府開支增長的速度。現在歐洲的財政危機和經濟問題大多可以直接或間接追溯到憲法習慣的改變，他們僅有的選擇就是：在大眾民主和財政擴張的基本構架下，尋找新的憲制平衡點。無論他們成功還是失敗，採取的模式有什麼特徵；這次正在進行時的憲制危機將會改變已知文明世界的面貌，其重要程度超過1914年大戰爆發以來的任何歷史事件。
羅馬人和穆斯林的帝國面臨兩難選擇。他們從政治上考慮，有必要促進臣民的同質化，不斷擴大統治基礎；從經濟上考慮，應該保留盡可能多的納稅人。阿拉伯征服者來到亞歷山大、西班牙各地，都要特別報告猶太人的戶口，因為只有他們才不會改變信仰、瓦解征服者的稅收基礎。伍麥葉王朝以阿拉伯穆斯林汲取基督徒順民為統治原則；隨著大多數順民改信伊斯蘭教，帝國的政治和財政結構都面臨再造的危機。非阿拉伯的新穆斯林通過阿拔斯王朝實現了更加平等主義、更少貴族色彩的專制主義。於是，一視同仁的土地稅和商業稅迅速上升。穆斯林的福利日益退化為宗教慈善開支，日益依賴私人基金，不再為帝國財政當局重視。在羅馬帝國，公民權的普及是由存心聚斂的平等主義暴君實現的。財政平等化和政治東方化互為表裡。儘管羅馬和君士坦丁堡兩城的福利慣例仍然保留；但隨著稅收和通貨膨脹的普遍上升，所佔比例越來越微不足道。
晚期帝制中國的財政結構是一個同心圓：宗室在圓心，開國軍功集團在中層，士大夫在外層。三個集團以不同比例消費良民的貢賦。前兩個集團依靠生物學方式增殖，同時順民不斷進入士大夫集團。隨著食稅集團的膨脹，王朝日益接近尾聲。原則上良民都可以加入士大夫集團，天下太平意味著這種進程不可逆。因此，這種政體實際上比身份等級固定的封建制更有自我毀滅性。
「打天下」和「金榜題名」是草根群眾唯一認可的合法性源泉。這兩種方式都體現能力和機運的選擇；失敗者只能抱怨有才無運，卻不能對遊戲規則的公正性提出任何質疑。因此，「王侯將相寧有種乎」在文武兩道的體現才是中國真正的憲法習慣，具有高度的內在穩定性。這種憲法可以接受一個有能力的僭主，但不能容忍一個無能力的虛君。最重要的是：平等是中國不成文憲法的靈魂。西歐混合政體以各等級共治為原則，以等級差異為基礎；當然跟中國群眾的政治習慣格格不入。混合政體演化產生的大眾民主 — 官僚國家卻非常符合科舉士大夫的習慣性期待，在群眾中也具有天然親和力。然而，模仿大眾民主制的根本困難在於：一條魚如果不是由陸生動物進化而來，就不大可能把鰓改造成肺。西歐大眾民主制能夠運作，主要歸功於混合政體的歷史遺產。這些遺產是中國模仿者不可能具備的，封建性更強的日本反而更具親和力。
沒落王朝無法轉化為虛君，鄉紳和商人無法維繫民國。其實，這兩者才是近代英美兩國行憲的正統路徑。無論是由於傳統政治習慣冥冥中的裁決，還是由於遠東國際博弈的陰差陽錯；「天命」落在一組「打天下」的革命政黨身上。這些武裝集團當然有不同於帝王的期許，但草根群眾對「打天下」的期待仍然是他們服從政黨的最可靠基礎。其實，即使在帝制時代，首領與軍師真正的動員力量也不是古聖先賢的理論，而是平話、雜劇口耳相傳的「打天下」期待。而且，「金榜題名」的「坐天下」期待頑強地跟在「打天下」期待後面。這一次沒有疑問，革命理論和國際因素都跟這種期待背道而馳；但中國社會本身的習慣不斷索取某種士大夫 — 官僚統治的修正版，只要看到稍有形似的前景就會躍躍欲試。
二、列寧主義先鋒隊與開國軍功集團
當代中國政治習慣最大的秘密就在於：列寧主義的先鋒隊 — 群眾革命模式暗合傳統中國的開國英雄 — 良民打天下模式。先鋒隊政黨將草根群眾視為可以塑造的原材料，給予系統的重組；中國草根社會也將原屬外來的政黨視為有待訓練的帝王將相。東歐各國社會將這些政黨當作外來異物，無情地排斥；而中國社會缺少同類的現象。於是，革命政黨改造中國社會的工程就陷入先在的悖論。如果不能或不肯摧毀這個社會的政治習慣，改造就會失敗。如果當真摧毀了這種政治習慣，很有可能就破壞了自己的統治基礎。
於是，以黨 — 軍 — 國企為核心、以公教人員和其他食稅集團為外圍的財政結構迅速建立起來。草根群眾一如既往地扮演了貢賦提供者的角色。在這方面，「改革前三十年」和「改革三十年」保持了良好的連續性。從歐洲政治傳統的角度看，中國沒有他們所謂的社會福利，只有古已有之的亞細亞式貢賦分配。普列奧布拉任斯基（剝奪農村建設城市）的超經濟剝削政策在西歐政治模式和正統馬克思主義中實屬離經叛道，在蘇聯和東歐黨內引起了極大的反感，一再被人稱為亞細亞式野蠻行為。中國推行類似的政策，黨內和體制內反對者的意見卻大多來自王道仁政論的某種修正版。
斯大林主義結束後，東歐各國普遍推行農村津貼和農民退休制。早在柏林牆倒塌以前，東歐社會就已經具備了西歐福利國家的某些特徵。歐洲統一意味著東歐國家全面複製西歐福利社會，同時發動針對前蘇聯代理人的社會性圍剿。而中國在毛主義結束後，卻退回到小農家庭分散生產的古老模式。結果，列寧主義的頭顱通過官僚體系的身軀站立在小農散沙社會的腳上。基層組織主要因為熟悉的官僚體系、皇權崇拜和帝國想象才能維繫服從的習慣；基層直接接觸異質的頭顱，就會引起這個體系的嚴重排異反應。歷史上跟這種體系最接近的政權莫過於托勒密王朝治下的埃及；基層實施埃及傳統的吏治國家，上層保存希臘殖民文化的修正版。這個政權的財政收入部分依靠國際貿易，部分依靠國內生活必需品的官營壟斷貿易。由於國內消費者的散沙地位，托勒密政權的汲取能力遠遠超過希臘羅馬式城邦國家。
我們從東西方世界的歷史路徑就可以看出：財政 — 福利問題骨子裡仍然是憲制結構或政治習慣的問題。中國式社會對福利的需求度和接受度很低（傳統仁政論要求低貢賦、而非高福利，但只有極其缺乏歷史感的人才會認為這是某種自由資本主義倫理），根本原因在於缺乏福利政治的兩種基礎：各等級共治的西歐封建，公民 — 戰士政治共同體。中國社會難以難以承認虛君，原因在於：西歐封建君主的權威來自階級地位，而不是個人的作為；中國皇帝的權力來自奪權和施政的能力，任何人都可以當皇帝。中國社會難以接受福利，原因在於：福利的供給和接受取決於階級地位，而不是個人的作為；貢賦的繳納和享受取決於功勳，任何人都可以打天下坐天下。斟酌福利問題，需要良好的憲制理解力；而中國的階級和政治邊界模糊不清，心中只有道德人、沒有政治人。中國人的政治習慣是平等主義，熱愛金榜題名、敵視八旗子弟。非庸酬、非寄生、非慈善的福利政治 — — 作為權利政治產物的福利社會，在當代中國仍然是一個非常陌生的概念。用最簡單粗暴的方式說：沒有經過代議制實現普選制，能否將散沙群眾改造為具備充分政治德性的公民？如果答案是否定的，那麼任何財政轉移支付最終都將變形為某種貢賦分配體系。
三、財政與憲制共同演化的路徑
我們僅僅依賴英國人所謂的「健全常識」就可以看出：無論是傳統中國還是當代中國，都不具備直接建成西歐式福利社會的基本條件。不過，任何財政和分配體系的變革都會產生長遠的憲制性影響，完全可能因細微的差異改變遙遠未來的歷史路徑。預見和判斷這種問題，肯定是極不謹慎的做法。不過，分析和討論這種問題，卻頗有啓發性和參考性。
任何財政體制都有向下剛性：只要確定了某種財政開支；即使今後財政緊張，另行開源都比恢復原狀更容易。回顧歷史，我們就會看到：十四世紀以前的法蘭西跟英格蘭沒有明顯區別，直到財政署為中央集權提供了一個凝結核。絕對主義國家向珍珠一樣，隨著每一次戰爭和財政壓力不斷積累擴張。鮑德溫和麥克唐納的福利政策只是針對普選制新形勢的臨時競選策略，卻開啓了犧牲帝國利益、支付國內福利的路徑依賴；直到聯合艦隊直取新加坡，依靠威望遺產維持的大英帝國再也無法恢復。丘吉爾的遺產稅原本是應對戰爭的救急措施；戰後卻無法恢復原狀，最終毀滅了英國國運所系的貴族階級。公共政策的選擇一向是諸神才能勝任的可怕任務；在大多數歷史關頭，當事人的選擇都收穫了事與願違的後果。
中國目前的財政形勢是：從長江口到珠江口的狹窄地帶構成僅有的盈餘區。整個內地，尤其是危機四伏的內亞邊區，構成寬闊的赤字區。中央財政有大筆盈餘，地方負債累累；越接近基層，財政形勢越惡劣。由於官制和預算體系的極度混亂，統計數據僅有參考作用。例如，所有層級都有大量的統計外開支。有些涉及軍事和安全項目，有些是代替地方政府完成增長任務的各種投資公司。更多的開支無法解釋，至少現在無法解釋。
在這種格局下，福利（其實稱之為分利機會更恰當）還不如福利的支付渠道重要。如果福利設計改變了食稅集團和納稅集團的相對地位，實際上就具備憲制革命的激進意義。如果福利設計改變了食稅集團內部的啄擊順序，實際上就改變了政治共同體的邊界條件。任何一種設計，都會將種子投向未來。這些種子開闢的路徑，至多只能合理想象。
首先，在漫長而危險的內亞邊區，基層政府無力支付任何福利開支。他們在大多數時間內無力付清自己的人頭費，只能不斷索取更上級政府的支援，而這些上級政府也只能索取中央的轉移支付。任何紙面上的福利開支都不外乎將早已存在的延期支付進一步擴大而已。同時，沿邊各部族和鎮邊准軍事集團一直在領取軍事綏靖性質的津貼。這些開銷和軍公教人員的消費大大抬高了當地市場價格，使得不到津貼的當地居民遭受淨損失。由於邊區物產並不豐富、實業技術並不發達；鎮邊津貼衝擊市場，導致昂貴的娛樂業畸形繁榮，為毒品消費和有組織犯罪提供了溫床。武裝走私的流水線一旦成熟，就完全有能力投靠其他資金充足的地下事業，包括恐怖組織。
如果更多福利沿著鎮邊津貼的渠道流入，勢必到處播下衝突的種子。實際上，唯一能穩定內亞局勢的福利模式就是：由中央政府普遍發放大額福利，其數量足以使鎮邊津貼降至微不足道的比例。只有這種福利才能扭轉當地社會生態割裂和暴力常態化的危險趨勢，地方各分利集團不斷索取的種種轉移支付多半會起到推波助瀾的作用。
在人口眾多的內地，各級地方政府無不虧空。通常，建設最積極、成績最好的地方虧空最大、負債最多；但舉債能力頗強，有能力為福利而進一步舉債。貧困而失敗的地方虧空相對較小，但舉債能力同樣較小。福利開支在多大程度上由地方財政負擔，會直接影響各地以後的發展。由於各地負責官員都是短期在位的流動人員，不難推測最壞的兩種選擇。
其一，在有政治影響的要害城市，地方政府將加大赤字財政的步伐。目前的建設事業、就業增加和福利建設會構成他們亟需的政治資本，債務危機將留給繼承者。而且，他們也預見到：中央政府不敢冒要害地方社會動蕩的風險；更大的債務危機實際上可以為本地爭取到更多的善後性轉移支付。畢竟，國有銀行系統用類似方法，每隔幾年就迫使國庫出錢善後，早已眾所周知。這種政治分利的實質是：分利集團位於政治體系內圈，可以將政治勢能轉化為財政利益。
其二，在層級低而聲音小的大部分地區，地方政府處於替罪羊的位置。福利政治的決策和美譽事先注定歸於中央或上級，無力籌款落實政策的他們只能承擔來自上下兩方面的責難。這時，他們的合理選擇應該是：放棄爭取政治資本的想法，把新福利政策變成自己擴大尋租的機會。惡人已經做定，不如借機博取實惠；否則妄做惡人，豈不兩頭落空？這種選擇的前提是：在基層或失敗地區任職，已經是官場失敗的鐵證。如果某人有奧援、有高學歷、有良好政績或出眾能力，就不大可能落到這種地方任職。一支勝利的嫡系部隊不大可能用立功受獎的美好前程換取偷雞摸狗的眼前利益；但一支經常欠餉、升遷無望的雜牌軍很可能形同土匪。在窮困潦倒的基層和偏遠地區，僅僅福利機構提供的就業機會和承包機會就能培養出強有力的恩蔭動員體系。這種路徑的實質就是近代史學者非常熟悉的基層政權內卷化；在中央集權體制向上、向內傾斜、遺棄基層、外圍的基本格局下，應該發生的事情遲早會發生。
最後，在財政豐盈的沿海地區，任何擴大地方財政的作用的政策都將對他們有利。即使增加的財政開支完全由地方負責；僅僅開支增加的事實就能加強他們在預算鬥爭中的地位。當地較高的生活水平將使他們的福利比內地的薪酬更有吸引力，在當地人和內地人之間培養某種類似法國人和穆斯林移民的關係，喚醒當地社會「肥水少落外人田」的共同體意識。地方性納稅集團和中央集權食稅集團如何塑造利益共識，存在多種可能的選擇。
簡而言之，只要福利政策由中央制定、部分或全部開銷由地方支付、支付方式打破「前三十年」和「後三十年」的食稅集團邊界；就可能產生以下的後果：地方性競爭的經濟建設（「後三十年」的實質）演變為競爭政治勢能的鬥爭，野心過大者或失敗者隨時可能將財政鬥爭轉化為權力鬥爭。即使這種企圖遭到制裁；庸酬和平衡的需要也會造就另一批（與之敵對的）實力集團，正如打擊淮軍系統的唯一選擇就是扶植老湘軍系統。雄藩抬頭的前景實難避免，某一集團利用福利政治的地方性和群眾性進行政治動員的可能性急劇上升。謝絕群眾乾政的「後三十年」共識岌岌可危。僅此一點；福利政治即使尚未構成憲制革命，至少已經創造了未來憲制革命的潛在條件。在參與者過多、手腕不夠老練、預期和現實脫節的情況下，爭取福利政治紅利的感情煉金術就會變得非常詭異。假定群眾一定會感謝更多的分紅、有能力準確判斷對自己最有利的決策，實在是缺乏良好歷史感的證明。
四、世界體系與國內體系
庚子已降，中國國內的憲制演化就從屬於世界體系的演變。中國歷史研究者強烈地希望掩蓋這種不夠體面的事實，以致嚴重損害了他們的解釋能力和參考價值。從世界體系的角度看，《辛醜條約》確定了條約體系在遠東的統治。條約體系不僅是一系列利益安排，還確定了列強對中國的憲法仲裁權。晚清的立憲君主國改革和早期民國的立憲共和國實驗都是在國內體系中落實世界體系的努力。
這些努力的樣板是明治日本。後者自《神奈川條約》以後，就陷類似的條約體系當中。日本通過一系列內外改革，在1911年（多麼富於象徵性的年份！）最終完成了修約進程，加入了國際體系。這些努力包括：建立西歐式民族君主國的內政改革，這是廢除治外法權的先決條件；通過日俄戰爭和八國聯軍，證明自己維護西歐遊戲規則的誠意。
在中國方面，清政府和民初政府的底線是：至少在北京公使團面前，必須維持一個近代國家的體面。沒落王朝氣數已盡；根據中國傳統政治的憲法習慣，理應代之以群雄逐鹿的五代十國狀態。然而，條約體系的存在使他們不能這樣做。任何忤逆東交民巷和各國銀行團的權力集團都會迅速在內戰中失敗。勝利者想組織國際社會承認的新政府，必須遵守立憲政體和國會權力的表面文章。修改條約體系的代價是：首先要為條約體系服務。段政府參加第一次世界大戰和列強幹涉蘇俄的行動，實際上就是日本參加八國聯軍的對應物。華盛頓會議收回的部分利權，就是中國獲得的獎品。
如果歐洲列強能維持維也納體系的長期和平，很難想象中國國內的任何集團有能力衝破條約體系。然而，凡爾賽體系不能跟維也納體系相比。它排斥、歧視了德、俄兩大國，卻又無力長期壓制它們。條約維護者精疲力竭，條約破壞者躍躍欲試。條約體系從最薄弱環節開始破裂。列寧的理論 — — 讓中國保持熾熱 — — 體現條約破壞者的國際戰略眼光。國民革命的後果是國內法統（五族共和、聯省民國）的中斷和針對條約體系的革命外交。滿蒙危機是前者的後果，中東路事件和九一八事件是後者的結果。
日本在戰爭後期更加嚴重地踐踏了條約體系，受到更可怕的懲罰；因而掩蓋了一個事實：從南京事件、濟南事件到里頓調查團，國民革命軍是主要的條約破壞者。反帝是國民政府的主要合法性依據，是訓政黨國取代國會法統的主要理據；因而他們很難放棄激進政策而不危及自身。日本若能始終堅持條約維護者的立場，原本可以最大限度地孤立國民政府。畢竟，在中東路事件當中，最同情中國、相當敵視蘇聯的美國政府都認為中國才是條約破壞者。對日本來說很不幸，暴亂的軍人不具備幣原的國際遠見，在比賽中途毆打裁判，注定了自己的毀滅。
日本以自己的失敗掩蓋了中國的失敗，使國民政府獲得了虛榮、忘記了自己的弱點。抗戰至少從兩方面注定了國民政府的毀滅。
在現實政治層面上，抗戰將東北（中國大部分重工業）送進政敵手中，剝奪了國民政府在國內的物質優勢。日俄爭奪東亞，列強居間仲裁的格局一變為：日本留下權力真空，列強自顧歐洲不暇，蘇聯居於絕對優勢。國際權力政治的冷酷法則告訴我們：遊戲規則總是對弱者不利，但遊戲規則的破壞總是對弱者更加不利。如果你是中等人；就推翻遊戲規則，指望取代強者。如果你是弱者；就忠於遊戲規則和強者，以免受到更大傷害。如果弱者誤以為平等（推翻遊戲規則）是為自己準備的，就不要指望諸神的憐憫。
在憲法原則層面上，中國之命運存在兩種選擇：或者，在不推翻國內社會生態的情況下，效仿內生現代化國家的先例，從農業到輕工業再到重工業，從東南沿海推向內地。這種模式需要幾代人的和平發展。或者，推翻國內秩序，籍以集中一切社會資源，集中發展軍事力量和相應的重工業。這種模式可以在一代人時間內締造軍事強國，同時要付出慘重代價，留下長遠的後患。顯然，國民政府追求的目的不可能不可能用它採取的手段實現。國內漸進路線需要國際協調政策的配合，由尊重條約體系的北洋政府執行顯然更合適。革命外交破壞條約體系，就需要激進的國內政策速成軍事 — 重工業體系才能避免自我毀滅。無論國民政府的主觀意圖如何，它事實上選擇了戰爭與速成的路線，也就確定了路線的終點：中國應該交給更擅長執行這種路線的政治力量。
「改革前三十年」和「改革三十年」的實質區別在於：中國從條約破壞者一方轉入條約維護者一方，得以享受和平紅利、部分實現漸進發展路線。蘇聯解體破壞了中國左右逢源的機會，本來可能導致中國再度退出國際體系；但反恐戰爭和經濟全球化帶來了繼續維護體系的機會，目前的改革紅利其實是體系紅利的一部分。由此產生的結果是：中國的財政命脈仰仗狹窄的東南沿海地帶，後者又仰仗國際貿易體系；而國際貿易體系離不開美國海軍的帝國權力。無論是福利開支還是其他任何開支，中國能夠指望的歲入沒有其他來源。如果中國忽視對內政策和對外政策保持協調的重要性，就不可能做出明智的選擇。
五、路徑選擇與路徑依賴
福利政治的歷史後果和憲制後果不僅取決於福利本身，而且取決於當時國際體系與國內體系的相互作用。技術上相同的福利政策在不同的歷史背景和憲制背景下，會產生大相徑庭的遠期後果。
在同質化程度很高、財政體系健全、軍事競爭壓力很大的民族國家，由中央政府施行跨地區、跨階級的普遍國民福利，最有可能產生以下結果：國家主義與社會主義結合，地方主義和自由主義沒落。福利體系與總體戰體系重合，構成人類已知歷史上最迅速高效的富國強兵捷徑。一戰前和一戰中的德國符合這種模式，蘇聯和希特勒德國對此多有借鑒。最重要的是，從英美戰時政策和戰後福利的發展看，即使在立憲君主制和自由主義的強有力制約下，這種模式仍然構成國難時期的不二選擇。在條約維護者一方，這種結合能使希臘式文化邦國轉化為羅馬式軍事帝國。在條約破壞者一方，這種結合使它不再有機會避免自殺性總體戰。
在同質化程度很低、財政體系不健全、安全處境並不惡劣的超民族大國，由地方和中央同時施行地區性、族群性的特殊福利，最有可能產生以下結果：福利邊界喚醒和強化族群意識。地方性政治瓦解全國性政治，使後者淪為一系列地方性機會主義聯盟的短暫統治。中央政府缺乏安全任務，就失去了凝固國民認同的一大力量；因此沒有力量跟地方性政治正面衝突。福利政治的差異性進一步促進各地發展的不平衡，使這樣的國家變成某種憲制實驗室。在這裡，有最大的創新可能性。福利政治是實驗的一部分。印度、巴西屬於這樣的類型。
在同質化程度很低、財政體系不健全、安全處境極其惡劣的超民族大國，由地方和中央同時施行地區性、族群性的特殊福利，最有可能產生以下結果：地方性政治與地方福利政治共同演化和強化，使國家主義動員體系與普遍福利政治感受到死亡恐懼。在報復性的憲法鬥爭中，各方相繼開啓群眾動員的武器、尋找理念或利益相近的國際盟友。每一方都有能力阻斷其他各方的路徑，卻無法防止自己的路徑遭到其他各方阻斷。在人人都是輸家的衝突中，憲制完全解體。新成立的政治共同體不具備自成局面的能力或野心，結果導致條約體系以某種修正版恢復。國際體系向維也納會議 — 柏林會議奠定的格局回歸。不用說，這是蘇聯、南斯拉夫的歷史命運。
必須強調：中國不屬於以上任何一種模式。如前所述，當代中國的歷史路徑、國內憲制和國際地位極其特殊，在迄今為止的人類歷史上沒有先例。所謂沒有先例，可以理解為：成就沒有先例；但同樣可以理解為：危險程度沒有先例。福利政治的分化作用可能為內戰和解體準備條件。福利政治的強化作用可能為國際對抗和解體鎖定道路。拒絕福利，勢必導致財富盈餘更多地投入軍事和政府項目；同樣會增加內部的分化和壓力，可能為內外衝突的結合提供燃料。當然，負面效果相互抵銷、正面效果相互疊加的可喜前景從來沒有消失。這一切都要取決於：在國際體系和國內體系的不斷演化和相互干預過程中，在轉瞬即逝的機會窗口表現屬於諸神的智慧；但時刻不要忘記，諸神對自我定位錯誤的凡人多麼殘酷無情。
